地方政府性债务风险应急处置预案（2016年）

1 总则 1.1 目的 1.2 工作原则 1.3 编制依据 1.4 适用范围 2 组织指挥体系及职责 2.1 应急组织机构 2.2 部门职责 3 预警和预防机制 3.1 预警监测 3.2 信息报告 3.3 分类处置 3.4 债务风险事件级别 4 应急响应 4.1 分级响应和应急处置 4.2 地方政府财政重整计划 4.3 舆论引导 4.4 应急终止 5 后期处置 5.1 债务风险事件应急处置记录及总结 5.2 评估分析 6 保障措施 6.1 通信保障 6.2 人力保障 6.3 资源保障 6.4 安全保障 6.5 技术储备与保障 6.6 责任追究 7 附则 7.1 预案管理 7.2 预案解释 7.3 预案实施时间 1 总则 1.1 目的 1.2 工作原则 1.2.1 分级负责 1.2.2 及时应对 1.2.3 依法处置 1.3 编制依据 1.4 适用范围 1.4.1 政府债务风险事件 （1） 政府债券风险事件：指地方政府发行的一般债券、专项债券还本付息出现违约。 （2） 其他政府债务风险事件：指除地方政府债券外的其他存量政府债务还本付息出现违约。 1.4.2 或有债务风险事件 （1） 政府提供担保的债务风险事件：指由企事业单位举借、地方政府及有关部门提供担保的存量或有债务出现风险，政府需要依法履行担保责任或相应民事责任却无力承担。 （2） 政府承担救助责任的债务风险事件：指企事业单位因公益性项目举借、由非财政性资金偿还，地方政府在法律上不承担偿债或担保责任的存量或有债务出现风险，政府为维护经济安全… 2 组织指挥体系及职责 2.1 应急组织机构 2.2 部门职责 2.2.1 财政部门是政府性债务的归口管理部门，承担本级债务管理领导小组（债务应急领导小组）办公室职能，负责债务风险日常监控和定期报告，组织提出债务风险应急措施方案。 2.2.2 债务单位行业主管部门是政府性债务风险应急处置的责任主体，负责定期梳理本行业政府性债务风险情况，督促举借债务或使用债务资金的有关单位制定本单位债务风险应急预案；当… 2.2.3 发展改革部门负责评估本地区投资计划和项目，根据应急需要调整投资计划，牵头做好企业债券风险的应急处置工作。 2.2.4 审计部门负责对政府性债务风险事件开展审计，明确有关单位和人员的责任。 2.2.5 地方金融监管部门负责按照职能分工协调所监管的地方金融机构配合开展政府性债务风险处置工作。 2.2.6 人民银行分支机构负责开展金融风险监测与评估，牵头做好区域性系统性金融风险防范和化解工作，维护金融稳定。 2.2.7 当地银监部门负责指导银行业金融机构等做好风险防控，协调银行业金融机构配合开展风险处置工作，牵头做好银行贷款、信托、非法集资等风险处置工作。 2.2.8 其他部门（单位）负责本部门（单位）债务风险管理和防范工作，落实政府性债务偿还化解责任。 3 预警和预防机制 3.1 预警监测 3.2 信息报告 3.2.1 政府债务风险事件报告 3.2.2 或有债务风险事件报告 3.2.3 报告内容 3.2.4 报告方式 3.3 分类处置 3.3.1 地方政府债券 3.3.2 非政府债券形式的存量政府债务 （1） 债权人同意在规定期限内置换为政府债券的，地方政府不得拒绝相关偿还义务转移，并应承担全部偿还责任。地方政府应当通过预算安排、资产处置等方式积极筹措资金，偿还到期政… （2） 债权人不同意在规定期限内置换为政府债券的，仍由原债务人依法承担偿债责任，对应的地方政府债务限额由中央统一收回。地方政府作为出资人，在出资范围内承担有限责任。 3.3.3 存量或有债务 （1） 存量担保债务。存量担保债务不属于政府债务。按照《中华人民共和国担保法》及其司法解释规定，除外国政府和国际经济组织贷款外，地方政府及其部门出具的担保合同无效，地方… （2） 存量救助债务。存量救助债务不属于政府债务。对政府可能承担一定救助责任的存量或有债务，地方政府可以根据具体情况实施救助，但保留对债务人的追偿权。 3.3.4 新发生的违法违规担保债务 3.3.5 其他事项 3.4 债务风险事件级别 3.4.1 Ⅰ级（特大）债务风险事件，是指出现下列情形之一： （1） 省级政府发行的地方政府债券到期本息兑付出现违约； （2） 省级或全省（区、市）15%以上的市县政府无法偿还地方政府债务本息，或者因偿还政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出； （3） 省级或全省（区、市）15%以上的市县政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，或者因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出； （4） 全省（区、市）地方政府债务本金违约金额占同期本地区政府债务应偿本金10%以上，或者利息违约金额占同期应付利息10%以上； （5） 省级政府需要认定为Ⅰ级债务风险事件的其他情形。 3.4.2 Ⅱ级（重大）债务风险事件，是指出现下列情形之一： （1） 省级政府连续3次以上出现地方政府债券发行流标现象； （2） 全省（区、市）或设区的市级政府辖区内10%以上（未达到15%）的市级或县级政府无法支付地方政府债务本息，或者因兑付政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政… （3） 全省（区、市）或设区的市级政府辖区内10%以上（未达到15%）的市级或县级政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，或者因履行上述责任导致无法保障必要的… （4） 县级以上地方政府债务本金违约金额占同期本地区政府债务应偿本金5%以上（未达到10%），或者利息违约金额占同期应付利息5%以上（未达到10%）； （5） 因到期政府债务违约，或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，造成重大群体性事件，影响极为恶劣； （6） 县级以上地方政府需要认定为Ⅱ级债务风险事件的其他情形。 3.4.3 Ⅲ级（较大）债务风险事件，是指出现下列情形之一： （1） 全省（区、市）或设区的市级政府辖区内2个以上但未达到10%的市级或县级政府无法支付地方政府债务本息，或者因兑付政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有… （2） 全省（区、市）或设区的市级政府辖区内2个以上但未达到10%的市级或县级政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，或者因履行上述责任导致无法保障必要的基本… （3） 县级以上地方政府债务本金违约金额占同期本地区政府债务应偿本金1%以上（未达到5%），或者利息违约金额占同期应付利息1%以上（未达到5%）； （4） 因到期政府债务违约，或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，造成较大群体性事件； （5） 县级以上地方政府需要认定为Ⅲ级债务风险事件的其他情形。 3.4.4 Ⅳ级（一般）债务风险事件，是指出现下列情形之一： （1） 单个市县政府本级偿还政府债务本息实质性违约，或因兑付政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出； （2） 单个市县政府本级无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，或因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出； （3） 因到期政府债务违约，或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，造成群体性事件； （4） 县级以上地方政府需要认定为Ⅳ级债务风险事件的其他情形。 4 应急响应 4.1 分级响应和应急处置 4.1.1 Ⅳ级债务风险事件应急响应 （1） 相关市县债务管理领导小组应当转为债务应急领导小组，对风险事件进行研判，查找原因，明确责任，立足自身化解债务风险。 ① 以一般公共预算收入作为偿债来源的一般债务违约的，在保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出前提下，可以采取调减投资计划、统筹各类结余结转资金、调入政府性基金或国… ② 以政府性基金收入作为偿债来源的专项债务，因政府性基金收入不足造成债务违约的，在保障部门基本运转和履职需要的前提下，应当通过调入项目运营收入、调减债务单位行业主管… ③ 因债权人不同意变更债权债务关系或不同意置换，导致存量政府债务无法在规定期限内依法转换成政府债券的，原有债权债务关系不变，由债务单位通过安排单位自有资金、处置资产… ④ 市县政府出现债务风险事件后，在恢复正常偿债能力前，除国务院确定的重点项目外，原则上不得新上政府投资项目。在建政府投资项目能够缓建的，可以暂停建设，腾出资金依法用… （2） 市县债务管理领导小组或债务应急领导小组认为确有必要时，可以启动财政重整计划。市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付息支出超… （3） 市县政府应当将债务风险应急处置情况向省级政府报备。 4.1.2 Ⅲ级债务风险事件应急响应 （1） 相关地区债务管理领导小组应当转为债务应急领导小组，将债务风险情况和应急处置方案专题向上级债务管理领导小组报告。 （2） 上级债务管理领导小组应当密切关注事态变化，加强政策指导，及时组织召开专题会议通报风险处置情况，必要时可以成立工作组进驻风险地区，指导支持债务风险处置工作。 （3） 市县政府偿还省级政府代发的到期地方政府债券（包括一般债券和专项债券）有困难的，可以申请由上级财政先行代垫偿还，事后扣回。 （4） 市县政府应当将债务风险应急处置进展情况和处置结果上报省级政府，并抄送省级财政部门。 4.1.3 Ⅱ级债务风险事件应急响应 （1） 省级债务管理领导小组应当转为债务应急领导小组，汇总有关情况向省级政府报告，动态监控风险事件进展，指导和支持市县政府化解债务风险。 （2） 市县政府统筹本级财力仍无法解决到期债务偿债缺口并且影响政府正常运转或经济社会稳定的，可以向省级债务应急领导小组申请救助，申请内容主要包括债务风险情况说明、本级政… （3） 省级债务应急领导小组对市县政府救助申请提出审核意见，报省级政府批准后实施，并立即启动责任追究程序。 （4） 省级政府适当扣减Ⅱ级债务风险事件涉及市县新增地方政府债券规模。 （5） 省级债务应急领导小组督促市县政府落实债务风险应急处置措施，跟踪债务风险化解情况。必要时，省级政府可以成立工作组进驻风险地区，帮助或者接管风险地区财政管理，帮助制… 4.1.4 Ⅰ级债务风险事件应急响应 （1） 省级债务应急领导小组应当及时将债务风险情况和应急处置方案向财政部报告，必要时由财政部向国务院报告。 （2） 省级政府偿还到期地方政府债券本息有困难的，国务院可以对其提前调度部分国库资金周转，事后扣回。必要时国务院可以成立工作组进驻风险地区，予以指导和组织协调。 （3） 市县政府建立债务风险处置信息定期向省级债务应急领导小组报告的机制，重大事项必须立即报告。 （4） 省级债务应急领导小组报请省级政府通报Ⅰ级债务风险事件涉及市县名单，启动债务风险责任追究机制。 （5） 省级政府暂停Ⅰ级债务风险事件涉及市县新增地方政府债券的资格。 4.2 地方政府财政重整计划 （1） 拓宽财源渠道。依法加强税收征管，加大清缴欠税欠费力度，确保应收尽收。落实国有资源有偿使用制度，增加政府资源性收入。除法律、行政法规和国务院规定的财税优惠政策之外… （2） 优化支出结构。财政重整期内，除必要的基本民生支出和政府有效运转支出外，视债务风险事件等级，本级政府其他财政支出应当保持“零增长”或者大力压减。一是压缩基本建设支… （3） 处置政府资产。指定机构统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业单位资产、国有股权等，结合市场情况予以变现，多渠道筹集资金偿还债务。 （4） 申请省级救助。采取上述措施后，风险地区财政收支仍难以平衡的，可以向省级政府申请临时救助，包括但不限于：代偿部分政府债务，加大财政转移支付力度，减免部分专项转移支… （5） 加强预算审查。实施财政重整计划以后，相关市县政府涉及财政总预算、部门预算、重点支出和重大投资项目、政府债务等事项，在依法报本级人民代表大会或其常委会审查批准的同… （6） 改进财政管理。相关市县政府应当实施中期财政规划管理，妥善安排财政收支预算，严格做好与化解政府性债务风险政策措施的衔接。 4.3 舆论引导 4.4 应急终止 5 后期处置 5.1 债务风险事件应急处置记录及总结 5.2 评估分析 6 保障措施 6.1 通信保障 6.2 人力保障 6.3 资源保障 6.4 安全保障 6.5 技术储备与保障 6.6 责任追究 6.6.1 违法违规责任范围 （1） 违反《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》等法律规定的下列行为： （2） 违反《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等有关政策规定的下列行为： 6.6.2 追究机制响应 6.6.3 责任追究程序 （1） 省级债务管理领导小组组织有关部门，对发生地方政府性债务风险的市县政府开展专项调查或专项审计，核实认定债务风险责任，提出处理意见，形成调查或审计报告，报省级政府审… （2） 有关任免机关、监察机关、银监部门根据有关责任认定情况，依纪依法对相关责任单位和人员进行责任追究；对涉嫌犯罪的，移交司法机关进行处理。 （3） 省级政府应当将地方政府性债务风险处置纳入政绩考核范围。对实施财政重整的市县政府，视债务风险事件形成原因和时间等情况，追究有关人员的责任。属于在本届政府任期内举借… 7 附则 7.1 预案管理 7.2 预案解释 7.3 预案实施时间 本预案自印发之日起实施。