关于2001年中央和地方预算执行情况及2002年中央和地方预算草案的报告——2002年3月6日在第九届全国人民代表大会第五次会议上（2002年）

关于2001年中央和地方预算执行情况
与2002年中央和地方预算草案的报告
——2002年3月6日在第九届全国人民代表大会第五次会议上
财政部部长 项怀诚
各位代表：
受国务院委托，我向大会提出2001年中央和地方预算执行情况及2002年中央和地方预算草案的报告，请予审议，并请全国政协各位委员提出意见。
2001年，在党中央、国务院的正确领导下，各地区、各部门认真贯彻落实中央确定的各项宏观调控政策和九届全国人大四次会议对财政经济工作提出的各项要求，努力扩大和培育国内需求，积极推进各项改革，在世界经济增长明显减速的情况下，我国经济实现了较快增长。在此基础上，财政收入增加较多，支出结构进一步优化，对经济和社会各项事业发展的支持力度明显增强，宏观调控作用得到了较好发挥。
全国财政收支超额完成预算，中央财政赤字控制在预算之内。2001年，全国财政收入完成16371亿元（不含债务收入，下同），比预算增加1611亿元，比上年增加2976亿元，增长22.2%。全国财政支出完成18844亿元，比预算增加1486亿元，比上年增加2957亿元，增长18.6%。收支相抵，支出大于收入2473亿元。
中央财政总收入9171亿元，比预算增加748亿元，比上年增加1583亿元，增长20.9%。其中，中央财政本级收入8578亿元，比预算增加748亿元；地方上解中央收入593亿元，与预算持平。中央财政总支出11769亿元，比预算增加748亿元。其中，中央本级支出5754亿元，比预算减少91亿元；补助地方支出6015亿元，比预算增加839亿元。中央财政收支相抵，赤字2598亿元，与九届全国人大四次会议批准的预算赤字2598亿元持平。
地方财政总收入13808亿元，比预算增加1702亿元，比上年增加2737亿元，增长24.7%。其中，地方财政本级收入7793亿元，比预算增加863亿元；中央补助收入6015亿元，比预算增加839亿元。地方财政总支出13683亿元，比预算增加1577亿元。其中，地方财政本级支出13090亿元，比预算增加1577亿元；上解中央支出593亿元，与预算持平。地方财政收支相抵，收大于支125亿元。
另外，中央财政债务收入4604亿元。其中，用于偿还国内外债务本金1999亿元，弥补当年财政赤字2598亿元，补充中央财政偿债基金7亿元。2001年中央政府性基金收入1053亿元，中央政府性基金支出1053亿元。
上述预算执行数字，在中央和地方决算编制汇总后，还会有些小的变化。
中央和地方增收较多，部分项目支出变化较大。2001年，全国财政收入比上年增长22.2%。除了经济稳步增长，企业效益继续改善，税收征管进一步加强外，特殊性增收因素比较多。其中，车辆购置附加费改为车辆购置税并纳入预算管理，增加收入266亿元；减持国有股收入专项上交财政，增加收入122亿元，其中主要是境外发行减持国有股收入110亿元；人民银行上交以前年度收入188亿元。扣除特殊性增收因素，按可比口径计算，全国财政收入比上年增长17.9%，中央财政收入增长14.5%。
2001年，中央和地方财政均增收较多，分别比预算超收748亿元和863亿元。但由于有些增加的收入是有指定用途的，财政不能用于其他方面的开支。而需要增加开支的重点支出项目又比较多，所以财政收支压力一直比较大。根据《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》中关于“中央预算超收收入可以用于弥补中央财政赤字和其他必要的支出”的规定，以及社会经济发展的实际需要，中央财政超收收入主要用于：增加交通专项支出86亿元（车辆购置税增收部分），补助全国社会保障基金310亿元，增加基本建设支出300亿元，增加机关事业单位职工工资支出52亿元。地方财政超收收入主要用于：解决机关事业单位职工工资拖欠，落实2001年第四季度出台的增加机关事业单位职工工资政策，增加社会保障补助支出，保证教育、科技、农业、生态保护等重点支出以及支持粮食流通体制改革等方面的资金需要。
2001年中央预算执行中，有些项目与预算相比变化较大，主要受两方面因素影响。一是在预算执行中出台和调整了部分政策。例如，为拉动内需，2001年10月份国家再次增加了机关事业单位职工工资；根据农村税费改革试点的情况，国务院对农村税费改革步伐作了调整；为进一步扩大出口，适当增加了出口退税指标等。二是部分原列中央本级的支出，如基本建设支出，地质勘探费，文教、科学、卫生事业费等，在执行中划转到了地方。
积极财政政策得到较好落实，扩大和培育了内需。2001年，按照中央要求，经九届全国人大四次会议批准，国家继续实施积极的财政政策，发行了1500亿元长期建设国债，用于基础设施建设。国债资金的投入，不仅保证了青藏铁路、西电东送等西部开发重大项目的及时启动和建设，而且促进了一批重大在建项目的完成。截至2001年底，累计完成公路通车里程2.55万公里；建成铁路新线4000公里，复线1988公里，电气化里程1063公里；1895个县完成农村电网改造；国债技改贴息资金安排国有重点企业已开工技术改造项目781个。
连续四年实施积极的财政政策，对抵御亚洲金融危机冲击，遏制通货紧缩趋势，克服世界经济增长减速带来的影响，促进国民经济持续快速健康发展，发挥了重大作用。事实证明，党中央、国务院的决策是完全正确的。虽然中央财政赤字和债务规模有所扩大，但推动了国民经济整体水平的提高和国家财政收入的较快增长。2001年中央财政赤字2598亿元，占国内生产总值的比重为2.7%，债务余额15608亿元，占国内生产总值的比重为16.3%，都在安全线以内。随着我国经济的不断发展，财政承受风险的能力还将进一步增强。同时，我们也一直密切关注各项相关指标的变化，并采取了一些有利于防范财政风险的措施。一是合理调整国债期限结构，降低筹资成本，错开还款期限。二是从2000年起将国债利息支出列入经常性预算，与国债本金分开。三是加强对国债项目资金使用的监督管理，对部分国债项目资金实行国库集中支付，努力提高国债资金使用效益。对一些因历史原因形成并长期积累的潜在财政风险，党中央、国务院十分重视，已经采取了相关措施，正在逐步加以消化。
继续调整收入分配政策，努力解决基层工资拖欠问题。近年来，国家适当调整收入分配政策，逐年增加了机关事业单位职工工资，提高了社会保障对象的保障水平。在调资政策执行过程中，也出现了部分县乡拖欠干部职工工资的现象。据地方上报数字统计，截至2001年底，各地共拖欠当年国家统一政策规定的工资65亿元，占应发工资总额的1.8%，主要发生在中西部地区的县乡两级。从地方总体财力看，近几年地方财政本级收入增长较快，2001年比上年增收1387亿元，达到7793亿元，但由于地区之间收入增长以及省对下转移支付力度不平衡，加上财政供养人员增长过快，尽管地方财政为解决欠发工资问题作了积极努力，部分县乡财政仍然难以保证工资按时足额发放。几年来，中央财政较大幅度增加了对地方转移支付，1998至2001年，中央补助地方支出由3321亿元增加到了6015亿元，年均增长21.9%，比中央本级支出年均增长幅度高5.2个百分点。2001年，中央财政在各方面支出压力较大的情况下，仅可用于工资性支出的转移支付资金就安排了892亿元。为了缓解中西部欠发达地区县乡工资发放困难，中央财政负担了这些地区执行1999年以来调整收入分配政策所需大部或全部财政支出。2001年10月出台的增加机关事业单位职工工资政策，除沿海九省（直辖市）外，其余22个省（自治区、直辖市）全部由中央财政负担。与此同时，中央财政每年还专项安排50亿元预算周转资金，用于解决农业大省季节性工资拖欠问题。
在各级政府的共同努力下，2001年县乡工资拖欠问题已经得到一定程度的缓解，有些省除保证当年不发生“新欠”外，还在逐步解决2000年以前的工资“陈欠”问题。2002年，我们将进一步加大工作力度，力争较好地解决所有县乡当年工资欠发问题。
社会保障投入继续增加，社会保障体系逐步完善。近年来，为落实中央决策，中央财政大规模增加了社会保障支出。2001年，中央财政用于社会保障性支出完成982亿元，是1998年的5.18倍。其中，对养老保险基金补贴支出349亿元；国有企业下岗职工基本生活保障补助支出136亿元；城市居民最低生活保障补助支出23亿元；补充全国社会保障基金310亿元；抚恤和社会福利救济费支出84亿元。在加大社会保障投入力度的同时，建立了财政社会保障补助资金专户，保证了资金专款专用，并正在积极稳妥地推进辽宁等地完善社会保障体系改革的试点。据统计，截至2001年底，全国共有4700多万社会保障对象得到国家预算的社会保障资金补助。此外，为淘汰落后和压缩过剩的生产能力，支持依法实施企业关闭破产，确保职工安置和社会稳定，2001年中央财政还安排企业关闭破产补助资金135亿元。
农业投入力度进一步加大，农业基础地位不断巩固。2001年，中央财政通过多种渠道，增加了农业投入。一是为了推进和完善农村税费改革试点工作，从根本上减轻农民负担，中央财政安排支持安徽全省和其他地区106个县农村税费改革试点转移支付资金33亿元。二是认真落实受灾地区农业税灾歉减免政策，全年共减免受灾地区农业税收50亿元，其中中央财政安排补助40亿元。三是加大扶贫投入力度，中央财政安排扶贫支出100亿元，农村贫困人口的生产和生活条件得到进一步改善。四是安排资金42亿元，支持退耕还林和在宜林荒山荒地造林，促进了西部地区生态环境的改善，增加了农民收入。五是进一步增加了对天然林保护工程、农业综合开发、农业科技、农业产业化经营等方面的投入，中央财政用于这方面的支出233亿元。六是落实粮食风险基金包干政策，支持深化粮食流通体制改革，增加粮食主产区和纯农户的收入。中央财政增加粮食主产区粮食风险基金包干支出49亿元，中央对地方的粮食风险基金补助达到173亿元，占包干总额的57%。
科教投入逐步增加，科教兴国战略得到有效贯彻。2001年，中央财政教育支出完成213亿元。其中，按照中央要求，从1998年至2002年，中央财政本级支出中教育经费所占比例按同口径每年增加一个百分点，2001年中央财政本级增加教育经费41亿元；实施第二期“国家贫困地区义务教育工程”，2001年中央财政支出10亿元，又有32个县（市、区）通过了国家“两基”（基本普及九年制义务教育、基本扫除青壮年文盲）验收；实施“全国农村中小学危房改造工程”，专项补助地方26亿元，改造危房1700万平方米。2001年，中央财政科技支出完成373亿元，增长29.5%。其中，专项安排国家自然科学基金16亿元，国家重点基础研究规划专项经费6亿元，国家“863”计划专项经费25亿元，中科院知识创新工程试点经费23亿元。
总的看，2001年预算执行情况是好的。但我们也清醒地注意到，财政运行中还存在一些迫切需要解决的问题。除了财政收入增长不平衡、部分县乡财政还比较困难外，财政管理不规范、财经纪律松弛、财税秩序混乱、资金损失浪费等现象仍然比较严重。这些问题，有的是多年形成的，有的与改革和工作没有到位相关。对此，我们将高度重视，并采取有力措施认真加以解决。
各位代表：2002年是我国政治、经济和社会发展非常重要的一年，做好今年财政工作，完成全年预算任务，具有十分重要的意义。当前，我国政治稳定、社会繁荣，经济发展潜力很大，这些都为今年经济发展提供了有利条件。但是，由于国际形势错综复杂，世界经济和贸易增长继续减缓，我国经济发展面临着新的困难和严峻挑战。加入世界贸易组织总体上有利于我国的经济发展和对外开放，但短期内一些竞争力不强的行业和企业可能会受到一定冲击。针对这种形势，中央决定，2002年要继续坚持扩大内需的方针，实施积极的财政政策，适当扩大财政支出规模，努力促进国民经济持续快速健康发展。
根据上述形势和要求，2002年预算安排和财政工作的指导方针是：深入贯彻落实党的十五届五中、六中全会和去年中央经济工作会议精神，以促进国民经济持续快速健康发展和社会全面进步为目标，以扩大和培育内需为重点，以推进财政改革，加强预算管理为手段，认真落实积极的财政政策，严格收入征管，保证财政收入的稳定增长，调整和优化支出结构，确保重点支出需要，提高财政资金使用效益，为中央各项重大方针政策的落实提供财力保障。
按照上述指导方针，国务院编制了2002年中央预算草案：
2002年中央财政总收入安排10646亿元，比上年增加765亿元，增长7.7%（为便于比较，计算增长率时已按照2002年开始实施的所得税分享改革方案对2001年执行数作了调整，下同），其中，中央本级收入10042亿元，比上年增加754亿元，增长8.1%。中央财政总支出13744亿元，比上年增加1265亿元，增长10.1%，其中，中央本级支出6412亿元，比上年增加658亿元，增长11.4%。中央财政收支相抵，赤字3098亿元，比上年增加500亿元。2002年中央财政需归还到期的国内外债务本金为2581亿元，加上弥补当年赤字3098亿元和中央代地方政府发行250亿元，国债发行总规模为5929亿元。其中，中央财政债务收入为5679亿元。此外，2002年中央政府性基金收入预算安排860亿元，基金支出预算安排860亿元。
2002年代编的地方财政预算总收入15305亿元，比上年执行数增加1497亿元，增长10.8%。其中，地方财政本级收入7973亿元，比上年执行数增加890亿元，增长12.6%；中央补助收入7332亿元，比上年执行数增加606亿元，增长9%。地方财政预算总支出15305亿元，比上年执行数增加1622亿元，增长11.9%。其中，地方财政本级支出14701亿元，比上年执行数增加1611亿元，增长12.3%；上解中央支出604亿元，比上年增加11亿元。地方财政收支平衡。
2002年中央和地方预算汇总，全国财政收入安排18015亿元，比上年执行数增加1644亿元，增长10%；全国财政支出安排21113亿元，比上年执行数增加2269亿元，增长12%。
根据中央部署和我国政治、经济、社会发展对财政工作的要求，2002年中央预算安排和财政工作的重点是：
一、 稳妥安排财政收入，
确保完成预算任务
近几年来，由于特殊性增收因素较多，中央财政收入一直保持较高的增幅。2002年国民经济将继续快速健康发展，随着结构调整步伐的加快，企业经济效益也将进一步提高，这些都将为今年财政收入的增长打下坚实的基础。但是，也要看到，今年增收的特殊性因素将大大减少，还将出现一些减收因素。例如，履行加入世界贸易组织承诺，关税税率实质性下调，改变进口货物海关审价方法，进口税收收入将会减少；证券交易印花税税率下调对该项税收的影响将在今年进一步显现；金融保险业营业税税率今年将继续下调一个百分点。综合考虑这些因素，2002年中央财政收入增长按与经济增长大体相当的幅度安排。
在收支盘子安排比较紧、预算执行中还可能出现新的减收增支因素的情况下，必须大力加强收入征管，确保财政收入的稳定增长。我们将按照国务院关于稳定税制、加强征管的要求，严格依法征税，加大稽查力度，坚决打击各种偷税、骗税、抗税及走私犯罪行为；适应加入世界贸易组织的要求，进一步清理和规范税收优惠政策，切实纠正一些地区和部门自行制定的税收先征后返政策和擅自减税、免税、缓税行为，规范税收秩序。
二、 认真落实积极财政政策，
努力扩大和培育内需
2002年继续实施积极的财政政策。为加大基础设施建设力度，带动固定资产投资增长，拟发行长期建设国债1500亿元，其中1250亿元列入中央预算，250亿元代地方政府发行。主要用于在建国债项目、西部开发项目、重点企业技术改造，以及南水北调、京津水资源保护工程、农村基础设施和教育、公检法司等方面设施的建设。
各级政府和有关部门将进一步加强对国债资金使用的管理和监督，认真选好项目，严格实行国债项目建设招投标制，扩大对建设国债资金财政集中支付范围，坚决防止无效投入、重复建设和超前建设，努力杜绝截留、挤占、挪用和损失浪费国债资金等现象，提高国债资金使用效益。同时，注意把积极财政政策与调整经济结构、深化体制改革、增加就业岗位、改善人民生活和经济可持续发展结合起来，充分发挥增发国债、税收政策、收入分配政策、财政贴息等政策的组合效应，通过多种渠道扩大和培育内需。
三、 确保社会保障和工资发放
支出需要，维护社会稳定
加快社会保障体系建设，对保障城镇低收入居民基本生活、推进国有企业改革、维护社会稳定具有重大意义，各级财政将进一步加大社会保障的投入力度。2002年中央财政共安排社会保障性支出860亿元（按可比口径比较，比2001年增长28%）。其中，为了解决城市低收入人口的基本生活保障问题，国务院决定，2002年中央财政进一步增加对城市居民最低生活保障的补助，由去年的23亿元增加到46亿元；考虑到2001年提高企业离休人员基本养老金标准支出翘尾、下岗职工规模等情况，2002年中央财政将继续安排企业养老金补贴支出和国有企业下岗职工补贴支出512亿元；同时，为促进经济结构调整，支持一些国有企业依法实施关闭破产，2002年中央财政将安排企业关闭破产补助资金110亿元；安排抚恤和社会福利救济费支出96亿元。各级地方财政要认真落实中央政策，在预算安排中大力提高社会保障支出比重。
确保机关事业单位职工工资按时足额发放是各级政府和财政部门应尽的职责。中央要求，2002年继续适当提高机关事业单位职工基本工资，并相应增加机关事业单位离退休人员离退休金，中央财政将增加专项支出118亿元，其中补助地方支出95亿元。为帮助地方解决基层财政困难，中央财政将进一步加大转移支付力度，提高可用于工资性支出的转移支付比例，积极调度资金帮助地方解决基层季节性工资拖欠问题。2002年中央财政可用于工资性支出的转移支付资金将达1180亿元，这些资金应集中用于补助县乡两级。地方财政也要进一步完善财政体制，尤其是加大省对下的转移支付力度，切实帮助困难县乡解决欠发工资问题；基层财政要合理安排预算，财政资金首先用于国家规定工资的发放；继续完善机关公务员工资由财政统发和农村中小学教师工资上划到县统一管理的办法，逐步建立保证工资正常发放的机制。加快县乡政府职能转变，切实精简机构和人员，为从根本上解决县乡财政困难创造条件。
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